Är det inkompetens och inkonsekvens som ska avgöra när kommunen ska strunta i sina egna beslut?

0
544
Fastigheterna Munken 7 och Sjömannen 3 i 1947 års stadsplan.

Nedan följer i anpassad form vårt överklagande till Mark- och Miljööverdomstolen av beslutet om bygglov på den avrivna och olagligt uppgrävda tomten i hörnet Klostergatan-Strandvägen. Detta ärende kräver en ordentlig genomgång av sin förhistoria. Lagstiftaren har för att skapa en, för myndigheter och medborgare begriplig, överskådlig och rättssäker process kring plan- och byggfrågor, bestämt att varje kommun ska ha vad som idag kallas översiktsplan.

”Översiktsplan (tidigare generalplan) är ett begrepp inom fysisk planering i Sverige och avser ett dokument som varje kommun tar fram för att ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Översiktsplanen omfattar hela kommunen och ska ge vägledning för hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.” (Wikipedia).

Det är alltså kommunfullmäktige som beslutat om översiktsplanen och dess innehåll, det vill säga kommuninvånarnas högsta beslutande organ, som är tillsatt för att tillvarata kommuninvånarnas intressen och fastställa riktlinjer för hur kommunens tjänstemän och övriga företrädare ska agera och besluta i enskilda ärenden, för att allmänheten ska veta vad som gäller och kunna planera därefter. Detta måste också vara lagstiftarens mening. Men det förutsätter ju att de som lyder under kommunfullmäktige i organisationen också följer det som fullmäktige beslutat. Att så sker måste ju vara lagstiftarens mening, särskilt i ett läge då översiktsplanen ”saknar juridisk betydelse”. Annars blir ju en sådan plan meningslös.

Med andra ord – de verkställande nämnder och styrelser som kommunfullmäktige tillsätter borde i konsekvensens namn följa de riktlinjer fullmäktige lagt fast, oavsett dessa ”har juridisk betydelse” eller inte. Vill dessa nämnder eller styrelser besluta på ett sätt som inte står i överensstämmelse med den övergripande, av fullmäktige antagna, planen är det väl rimligt att utgå från att de arbetsordningar för respektive nämnd och styrelse som fastställts, innehåller en bestämmelse som säger att nämndens eller styrelsens beslut då skall underställas fullmäktige för yttrande eller fastställande. Så borde det fungera men så fungerar det inte. Det är till och med så att – såsom i detta fall – en tjänsteman på delegation kan besluta helt i opposition mot de av fullmäktige fastlagda riktlinjerna utan att ens höra sin nämnd och än mindre det fullmäktige som beslutat om riktlinjen i fråga.

Tjänstemannen behöver bara säga att ”Asch! Inte bryr jag mig om den! Den saknar ju juridisk betydelse!” 1915 fick Mariefred den stadsplan som i väsentliga stycken fortfarande gäller, om än i något förändrad och 1947 av stadsfullmäktige, i Mariefreds stad, fastställd form. Denna plan gäller alltså än i dag för stora delar av staden Mariefred inklusive nuvarande fastigheterna Munken 9, 10, 11 och 12 (den tidigare stamfastigheten Munken 7 i hörnan

Klostergatan/Strandvägen).1978 lät kommunen genom Södermanlands Museum, genomföra en kulturhistorisk bebyggelseinventering för Mariefred. Den säger beträffande den nu aktuella stamfastigheten Munken 7, följande: I kvarterets sydöstra hörn ligger en f.d. handels- och hantverksgård. Det ursprungliga bostadshuset, ett tvåvånings panerat och gulmålat timmerhus, ligger i tomtens södra del och torde härstamma från 1700-talet.

Norr om detta ligger ett mindre envånings trähus, likaledes gulmålat, ovanpå en välvd medeltida källare, som torde utgöra en del av det forna kartusianerklostret. I tomtens nordöstra hörn ligger en till bostad ombyggd envånings tvättstuga, gulmålad och delvis av tegel. Till fastigheten hör en kuperad trädgård, avgränsad från Klostergatan och Strandvägen av ett grönmålat spjälstaket. Vid 1800-talets mitt drevs bryggerirörelse i fastigheten. Senare bodde här en smed. Smedjan, som lång vid Strandvägen är numera riven.

Värdering av kvarteret: Bebyggelsen i kvarteret hör till stadens ur kulturhistorisk och miljömässig synpunkt absolut viktigaste. Kyrkan utgör den självklart dominerande byggnaden men nämnas bör även de mycket välbevarade 1700-talsbyggnaderna på tomterna nummer 5 och 7. Kvarterets kulturhistoriska betydelse understryks ytterligare av befintliga lämningar efter det medeltida klostret. I bevaringsförslaget ingår samtliga byggnader. Byggnaderna på fastigheterna nr 5 och 7 föreslås som byggnadsminnen.

Rekommendationer: Kvarterets stora grönytor bör bibehållas obebyggda. 2014 antar Strängnäs Kommunfullmäktige en ny Översiktsplan med ett par tematiska tillägg varav främst det som heter ”Stadsbyggnads- och kulturmiljöprogram för Strängnäs Kommun, Mariefred-Läggesta” åberopas. Där står att läsa om syftet med planen och hur den ska användas: Stadsbyggnads- och kulturmiljöprogrammet ska i första hand användas som ett underlag för samhällsbyggnadskontoret på Strängnäs kommun i arbetet med bland annat detaljplaner, fastighetsregleringar, förhandsbesked, bygglov och bygganmälan. Programmet ger en vägledning om vad som är viktigt från kulturmiljösynpunkt att bevara och ta hänsyn till i ett område och vilka förändringar som är lämpliga.

Mariefreds stadskärna ingår i ett område av riksintresse för kulturmiljövården och anges med beteckningen A1 på programkartan för det tematiska tillägget, vilket betyder: Flera enskilda byggnader inom området har ett högt kulturhistoriskt värde. Rivning av dessa bör ej ske. Ombyggnad och underhåll skall utföras på ett sätt som är arkitektoniskt, material- och hantverksmässigt förenligt med byggnadens karaktär och historia och med utgångspunkt i beskrivningarna i avsnittet Värden och kännetecken. Komplementbyggnad kan tillkomma för att stödja befintlig verksamhet men prövas restriktivt. Den ska till volym, placering, utformning och material anpassas efter tomtens/fastighetens förutsättningar och gestaltas som komplementbyggnad. Ny användning kan vara möjlig om kulturvärdena inte påverkas negativt men prövas restriktivt och skall vara av vikt för att området skall kunna nyttjas.

Beträffande stadskärnans struktur sägs: Stadsplanen med gatusträckningar, torgbildningar, tomter och en öppen miljö kring kajerna behålls. Småskalig bebyggelse. Befintliga avrivna tomter kan åter bebyggas. Befintliga tomter ska inte styckas. Och vidare: På tidigare bebyggda tomter som saknar huvudbyggnad får huvudbyggnad åter uppföras. Detta är ett par viktiga noteringar i det nu aktuella fallet: ”Befintliga tomter ska inte styckas” – ”ska inte”! Det står inte ”bör inte”, det står ”ska inte”. Och på tomter som tidigare varit bebyggda med huvudbyggnad får sådan åter uppföras eller med andra ord: på tomter som inte tidigare haft huvudbyggnad får inte heller ny sådan uppföras! Det är en logisk följd av formuleringen. Den nu aktuella fastigheten Munken 12 har aldrig haft någon huvudbyggnad. Fastigheten är nybildad och den smedja som revs på 60-talet var en komplementbyggnad till huvudbyggnaden på stamfastigheten Munken 7. Skulle man hävda att man vill ersätta ”avriven” bebyggelse är det alltså huvudsakligen en hantverksbyggnad som kan komma ifråga.

Hur har då den nu aktuella bygglovsfrågan hanterats av Samhällsbyggnadsnämnden i Strängnäs kommun? Ägarna av fastigheten Munken 7 ska skiljas. För detta ändamål uppfinns tanken på att de ska kunna dela upp fastigheten i två delar och därmed kunna få varsin bostad (något som sannolikt aldrig var meningen att fullfölja eftersom båda parter redan hade avflyttat eller strax efter avflyttade dels till annan ort och dels till annan del av Mariefred, men det var användbart som skäl för deras ansökan). Det är också det skäl de använder för att få sina grannars godkännande för en klyvning av Munken 7 och det är också det skäl som anges för Samhällsbyggnadskontoret när man tar kontakt. För att kunna genomföra den önskade klyvningen måste den gällande tomtindelningen för fastigheten upphävas. När denna fråga behandlas i Samhällsbyggnadsnämnden framkommer inget annat än att det var fråga om en klyvningsåtgärd, inga vidare avstyckningar och definitivt inga bygglov (enligt mail från en av nämndledamöterna). Man får förmoda att en fråga om ”tomtdelning” inte väckte något större intresse och vi, de berörda grannarna, befann oss i den villfarelsen att saken hanterades på ett korrekt och ärligt sätt och att det inte fanns någon dold agenda. Inte kunde vi ana att kommunen genom samhällsbyggnadsnämndens beslut om upphävande av tomtindelningen avhände sig sitt planmonopol och makten över det fortsatta skeendet. För när beslutet väl är fattat är det istället Lantmäteriet som tar makten tillsammans med fastighetsägaren. Lantmäteriet har skyldighet att tillmötesgå fastighetsägarnas beställningar. Plötsligt handlar det inte bara om ”klyvning på grund av äktenskapsskillnad”. Nu gäller det dessutom avstyckningar från vardera klyvningslotten. Den 840 kvadratmeter lilla stadsgården mitt i riksintresset och två fornminnesområden, som hör till stadens ur kulturhistorisk och miljömässig synpunkt absolut viktigaste, ska förvandlas till fyra tättbebyggda säljattraktiva fastigheter som tillsammans avses inbringa över 28 miljoner kronor enligt genomförda och planerade försäljningsaktiviteter.

Det finns dock vissa begränsningar som Lantmäteriet kan åberopa för att förhindra en begärd förrättning, till exempel om fastighetsbildningen inte ger en ny fastighet som är lämplig för sitt ändamål inom en överskådlig framtid. Tvivel om lämpligheten i den sökta åtgärden beträffande den blivande fastigheten Munken 12 fanns också hos förrättningslantmätaren Erik Lindqvist som uttryckte det i en dagboksanteckning i Lantmäteriakten: ”I telefonsamtalet med den sökande framförde även Förrättningslantmätaren att hans bedömning är att hennes yrkade avstyckning inte går att genomföra eftersom den inte skulle resultera i en lämplig bostadsfastighet omfångsmässigt, då tomtplats skulle saknas”. Varför fullföljs då ändå förrättningen? Något underlag för den sedan uppenbarligen ändrade uppfattningen redovisas inte i akten! Hur borde då Samhällsbyggnadskontoret egentligen ha hanterat begäran från de båda fastighetsägarna?

Ja, det saknas inte exempel. Men dessa är från tider då kommunen också hade en kompetent och kvalificerad stadsarkitekt som ledare för dåvarande motsvarigheter till dagens samhällsbyggnadskontor.

EXEMPEL 1: Kvarteret Astrea, Vesta med flera, ligger några kvarter bort från det nu aktuella Munken, men inom samma stads/detaljplan. 2007 begär en fastighetsägare i kvarteret Astrea bygglov för ett större flerfamiljshus där han avser att använda sig av planens mycket generösa gamla outnyttjade byggrätt. På förslag av stadsarkitekten beslutas om anstånd med avgörande om bygglov till dess ny detaljplan föreligger. Stadsarkitekten motiverar detta bland annat med ”I planbeskrivningen från 1947 kan man utläsa att strävan vid tillkomsten av 1915 års plan för det östra stadsområdet var att erhålla en ’rent villaartad bebyggelse’ samt att bibehålla det karaktäristiska intrycket av friliggande hus i trädgårdar. Det hävdas i ett sakkunnigutlåtande att planbeskrivningen endast är en bilaga till de egentliga planhandlingarna och inte har någon bindande verkan för sakägarna. Detta förhållande avser de planer som utarbetats efter 1987. I den aktuella planen från 1947 återfinns de egentliga planbestämmelserna inte på själva kartan utan som separata handlingar,

”Planbestämmelser”. I dessa finns byggrättsbestämmelser som inte återfinns på plankartan. För att kunna bedöma om en föreslagen åtgärd inte strider mot syftet med en detaljplan måste man bedöma uppgifter i bland annat planbeskrivningen. Att bedöma en åtgärds planenlighet enbart på grundval av om en byggnad ligger på ‘prickmark’ eller ej samt om den strider mot byggnadshöjdsbestämmelser är oftast ett alltför endimensionellt tillvägagångssätt, speciellt då frågan om anpassning enligt PBL 3 kap. 1§ i detta fall blir aktuell. Något entydigt svar på huruvida det föreslagna huset är absolut planenligt eller ej är omöjligt att ge. Planen som gäller de aktuella kvarteren på öster i Mariefred är alltför gammal för att utgöra ett korrekt beslutsunderlag för bygglov.” Beslutet blev också att ärendet förklarades vilande tills reviderad detaljplan tagits fram, vilket skedde. Hela detta citat borde utgjort riktlinjer för hur de berörda tjänstemännen på Samhällsbyggnadskontoret och politikerna i nämnden skulle ha behandlat också den begärda åtgärden beträffande Munken 7 som när det gäller planförutsättningar är identisk.

EXEMPEL 2:  Är ännu mer närliggande. Det berör grannfastigheten Sjömannen 3 och är från 1994. Även här önskade dåvarande fastighetsägaren att klyva sin fastighet i två halvor. Även här fanns en gammal stor byggrätt med samma ursprung som Munken 7. Även här blev kommunens beslut att delningen av tomten (som också ligger inom fornlämningsområde som för åtgärder kräver tillstånd enligt Kulturminneslagens 2 kapitel) skulle prövas i en detaljplan. Här finns många intressanta synpunkter under samrådet (motsvarande synpunkter hade sannolikt funnits om också Munken 7 hade blivit föremål för samma korrekta behandling av samhällsbyggnadsnämden och dess tjänstemän): Länsstyrelsen: finner att den föreslagna tomtindelningen och omdisponeringen av byggrätt skulle allvarligt påverka de kulturhistoriska värdena och kan därför inte tillstyrka detaljplaneförslaget.

Staden Mariefred är av riksintresse för kulturminnesvården där bl.a. den välbevarade trästadsbebyggelsen nämns som värdefull. Hävden av tomtindelningen i kvarteret Sjömannen kan beläggas åtminstone till mitten av 1700-talet och är troligen äldre. Kvarteret har välbevarad träbebyggelse från 1700- och 1800-talen. De föreslagna förändringarna av Sjömannen 3, innebär en förändring av kvarterets bebyggelsestruktur. Kv Sjömannen ligger inom fornlämningsområdet för den medeltida staden. Vid arkeologiska undersökningar i kv har man funnit rester av det medeltida klostret.

Detaljplan fastställd av KM:t 47.06.13 gäller. Dock skulle genomförandet av denna inte vara förenligt med de bevarande- och miljökrav som kan ställas idag. Kommunen bör därför vid lämpligt tillfälle göra en detaljplan som beaktar riksintresset. Fastighetsägaren är ej berättigad till ersättning eftersom genomförandetiden gått ut.

Fritids- och kulturförvaltningen (efter inledande citat från Länsmuseets bebyggelseinventering från 1978 fortsätter man): Mariefreds stadskärna går tillbaka på 1600-talets stadplaneideal med rutnätsmönster – här anpassat till den speciella terrängen. Kvarterens tomtindelning är således av gammal hävd och det är därför angeläget att den bevaras. Kvarteret Sjömannen har därtill ett känsligt läge mellan kyrkan och Mälaren. Sjömannen 3 har en stor och öppen tomt. Syftet med planen är dels att omdisponera byggrätten och dels möjliggöra en delning av fastigheten i två tomter.

Planförslaget innebär således flera förändringar och ingrepp i en miljö som bedömts vara av riksintresse för kulturminnesvården. Med anledning av vad som ovan sagts anser Fritids- och kulturförvaltningen att planförslaget strider mot de uttalat höga bevarandeambitioner som kommit till uttryck vad gäller Mariefreds gamla stadskärna.

Mariefreds Hembygdsförening: Vår uppfattning är att förslaget är av den storleksordningen att det inte bör behandlas i enkelt planförfarande. Förslaget innebär förtätning, nya utfarter, ianspråktagande av allmän mark och därmed fastighetsreglering samt bebyggelse på klosterområdet. ”I Riksantikvariens rapport ‘Arkeologisk Undersökning KARTUSIANERKLOSTRET’ står följande: I denna del av Mariefred består bebyggelsen till stora delar av trähus uppförda under 1700- och 1800-talet utan att några större maskiningrepp gjordes. Kyrkbacken och de stora trädgårdarna talar också för att klostergrunden sannolikt ligger orörd under markytan. Det är därför möjligt att vid framtida arkeologiska undersökningar, fortsätta att kartlägga planlösningen av Nordens enda kartusianerkloster. Följaktligen har hela södra delen av Mariefred stort antikvariskt värde.” Hembygdsföreningen har den förhoppningen att samhällsbyggnadskontoret snarast har möjlighet att fortsätta arbetet med detaljplaner för Mariefreds centrala kvarter, varvid lämpligen kv Sjömannen och ett eller flera närliggande kvarter kunde omfattas av ett sådant planarbete…….

Det skulle onekligen kännas tryggare med en ny aktuell plan än 1947 års plan, som om den tillämpades skulle ha en förödande verkan på den unika Mariefredsmiljön med dess stora kulturvärden.

Hembygdsföreningen anser således att förslaget har betydligt större omfattning och konsekvenser än vad som enkelt planförfarande medger och bör således behandlas i annan ordning. Dessa citat från tidigare planarbeten i Mariefreds stadskärna talar för hur alla framställningar om planförändringar eller bygglov borde behandlas av de kommunala instanserna. De visar hur det går till när kompetens råder inom förvaltningen och politiken.

Så borde också detta ärende ha behandlats! Inte smugits undan genom en enkel, föga uppseendeväckande och i sig inte så kontroversiell tomtindelningsförändring. Hade kompetensen funnits så skulle man sett att en tomtindelning kunde ha konsekvenser i form av ytterligare avstyckningar som i så fall skulle kunna komma i konflikt med den gamla outnyttjade byggrätten och i första hand vidhållit områdesplanens bestämmelser om att fastigheten inte fick delas, i andra hand tagit bort den outnyttjade byggrätten för att undvika att komma i konflikt med alla dessa tidigare redovisade invändningar för andra byggen i samma detaljplan. Att ta bort den hade inte kostat kommunen ett öre eftersom genomförandetiden var passerad, men besparat kommunen och alla oss andra som bor i

Mariefred all denna frustration, ilska och pappersexercis. Istället lät man sig förmodligen överraskas av att Lantmäteriet tillät ytterligare avstyckningar från denna redan lilla fastighet som nu förvandlades till fyra, varav den minsta på 167 kvadratmeter (Munken 12). Eftersom kommunen saknar bestämmelser som reglerar minimiarealer för fastighetsbildningar säger sig Lantmäteriet inte kunna invända mot sin uppdragsgivares önskemål.

Men man hade ytterligare ett par chanser att rädda ansiktet. När bygglovsansökan inkom hade man med hänvisning till Översiktsplanens bestämmelse om att avrivna tomter som ej haft huvudbyggnad tidigare (vilket Munken 12 aldrig har haft) så skulle endast bygglov för verkstads-, garage- eller motsvarande kunna komma i fråga. Man hade även kunnat påpeka att detaljplanen från 1947/49 faktiskt fortfarande gällde för Munken 11 och 12 och därmed också den regel som begränsade möjligheterna att bygga närmare än 4,5-meter från grannfastighet, vilket kunnat framtvinga en begränsning av den tänkta byggnaden för

att tillse att den inte kom i konflikt med 4,5-metersbegränsningen. Men man gjorde inte något av detta utan lät i godan ro en tjänsteman på delegation avgöra en så pass viktig och känslig fråga. Bara detta visar hur liten förståelse samhällsbyggnadskontoret har för den unika och värdefulla miljön i Mariefreds stadskärna. Slutligen återstod då bara att åtminstone uppfylla lagens krav på att underrätta grannar när ett tänkt bygglov står i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser/översiktsplan.

Men även detta underlät man! Och får dessutom stöd för det av domstolar trots lagens starkt formulerade krav! Vad återstår då för oss vanliga medborgare om det ska vara så lätt för människor att kringgå så många beslutade och till och med lagstadgade begränsningar. Är det bara den snöda vinningen som får styra?

Stadens invånare och det kulturhistoriska riksintresset ska inte behöva lida av att det saknas kompetens vid samhällsbyggnadsnämnd och -kontor eller där underlåtenhet och bristande insikter gör att man väljer att försöka ”smyga igenom” denna kraftfulla förändring av riksintresset.

Men arbetet med bygglov och planer i kommunen verkar ha förslappats och beslut i kommunen i dessa frågor råkar ideligen ut för bakslag hos Länsstyrelsen eller domstolar.

Kompetens i ledning och större noggrannhet kanske måste lagstiftas fram varför bedömningen av hela hanteringen av detta ärende borde bedömas av högsta instans. Och då alltså ej blott själva bygglovsansökan utan också de båda föregående och för bygglovsansökan ovillkorligen nödvändiga och sammanhängande myndighetsbesluten.

Länsstyrelsen har i sitt första avslagsbeslut gjort en föredömlig genomgång av dessa kommunens tillkortakommanden i ärendet och därvid också kommit till ett rimligt och riktigt utslag. Vi har redan tidigare åberopat detta välgrundade och välmotiverade dokument och hemställer att också Mark- och Miljööverdomstolen, inte bara bedömer den enskilde tjänstemannens bygglovsbeslut utan också det skeende som gjort beslutet möjligt och som utgör själva förutsättningarna för det. Såväl den förändrade tomtindelningen som avstyckningarna är planerade i ett sammanhang och ingår i ärendets helhet. Hade inte de föregående besluten funnits hade heller inte bygglovsbegäran funnits.

En översiktsplan ska alltid vara aktuell! Konsulteras inför varje bygglovs- eller planbeslut. Aldrig ligga på hyllan och glömmas bort. Detta måste vara lagstiftarens avsikt. Om den inte efterlevs måste man överväga om översiktsplaneinstitutet alls ska finnas kvar. Som det nu är, är Översiktsplanen ett avtal mellan kommuninvånarna och deras företrädare politikerna och mellan dessa och kommunens tjänstemän. Ett avtal som ska hållas – pacta sunt servanda!
Grannarna till fastigheten Munken 12